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刊号:ISSN2095-6029 CN51-1751/F
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卷首语:
“百问招投标”之五十五 公共资源交易建设中的纲与目

什么是公共资源及公共资源交易,有的从经济学的角度,也有的从行政管理学的角度对其进行诠释或定义。但无论从哪个角度去分析,就我国目前看得见、摸得着的公共资源交易活动而言,涉及其建设的内容、形式、监管等倒是要说得清楚、讲得明白才行。

公共资源交易本质上是指采用充分市场竞争的方式决定公共资源由谁获得或使用,即对公共资源实行市场化配置。但以《招标投标法》和《政府采购法》及其相关配套法规为基础的招标采购法律框架在我国确定的是分散化、多头式的交易管理模式。该模式虽有利于各行业主管部门发挥专业的管理优势,但也直接导致相关交易市场被人为分割,存在不少弊端,市场机制的基础性作用还未得到最有效的发挥。

随着我国经济社会的快速发展,公共资源交易的规模、范围不断扩大,目前已经包括工程建设招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购4大板块,内容丰富且多样,迫切需要着力加强对公共资源交易的统一集中管理,并构建统一规范的公共资源交易市场,促进公共资源配置的透明化、科学化和最优化,实现市场对公共资源配置的基础性和决定性作用。

但也必须要看到,公共资源交易平台整合是一项系统工程,在推进过程中还存在一些矛盾和问题,如认识不清楚、不明白,当 “服务员”意识淡薄,但 “二政府”思想苗头多发,乐意立足于“管”;在公平交易上还存在缺陷。公共资源交易一头连着市场,一头连着政府和国有资金,一方代表公共利益、相关政府部门,另一方是获取利益最大化的市场经济主体,交易主体这种特殊性,在该领域非常易于发生权力寻租和破坏公平竞争交易秩序获取非法利益的行为,造成许多不公平交易行为、现象;监管的有效性不足。在原本分散的行业主管部门监督模式下,还相当程度上存在条块式分割、九龙治水、同体监督、管办不分等情形;与实现公共利益的最大化还有较大的差距……怎么解决上述这些问题呢?思来想去,在全面依法行政、依法治国的大环境下,还得高举法治的大旗,还应从公共资源交易各环节的相关制度建设入手。

古人云“没有规矩不成方圆”,管子曰:“法者,天下之程式也,万事之仪表也。”只要我们抓住、抓好了公共资源交易建设中的“纲与目”,就能“秉刚而目自张,执本而末自从”、“举一纲而万目张”,也就是我们常说的“纲举目张”。

为此,我们首先应当系统制定统一的规范公共资源交易行为的“规矩”,亟需完善与构建我国公共资源交易的法律规范系统。那么,究竟是应该对现有法律法规继续打补丁,还是另做新衣?对此,我们既要考虑我国公共资源交易的特点、现实需求,考虑相关交易主体的多样性、复杂性,还必须要具有互联网思维。

公共资源交易兼具交换的价值性、资源配置的公共性以及行政管理的强制性,且我国公共资源交易涵盖的法律关系纷繁复杂,交易主体多而复杂且类型各异,冗杂的调整对象使得我们单纯在现有法律制度基础上进行协调完善,或者通过某几个法律部门分别调整,或者对现有法律制度继续“打补丁”,只会让公共资源交易秩序继续呈现理不清的状态,无法实现公共资源交易担负的根本目的与功能。故而,构建新的法律规范系统乃势所必然。我们可以这样说,我国公共资源交易领域亟需制定一部公共资源交易领域的“基本法”,在内容上提取各单独市场的“最大公约数”,进而起到统筹协调、提纲挈领的根本作用,以避免《招标投标法》和《政府采购法》等同位阶法律法规的制度性冲突。

同时,在互联网和信息技术背景下,推进和实行统一的公共资源交易电子化交易是必然趋势,这将带来许多崭新的变化,更多的信息将会被迅速公开,更多的人将会迅速地参与到交易过程的监督中来,这既可以使原来制度的优点得以更好地发挥,也可能会使原来制度中的不足和缺陷得以迅速放大。这种基于技术改进对制度效果的放大作用,会产生极大的社会影响,正反两方面的效用都可能会被极大地甚至被扭曲似地放大。所以,相关法规制度建设中的系统性、逻辑性、合理性比以往任何时候都需要我们更加严肃认真地对待。

可以说公共资源交易体制改革是一场超越现行法律制度框架的改革,在公共资源交易建设中,我们必须抓住建设的纲与目,把“政府引导、市场运作、规范透明、监管有力”作为其运行机制的逻辑起点,在交易市场、交易规则、信息发布、服务标准监督管理方面形成统一的机制与体制,提高公共资源交易的质量和效率,使市场在资源配置中发挥决定性作用,以更好地发挥统一的公共资源交易平台应有的功能。

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